La semana pasada ingresó al Congreso Nacional el proyecto de ley de presupuestos del sector público 2015 . Las 5 subcomisiones parlamentarias mixtas que comienzan el estudio de las diversas partidas comenzarán su trabajo luego de la presentación de la Hacienda Pública por parte del Ministro de Hacienda este martes, para luego pasar a la Comisión Mixta de Presupuesto y finalmente ser aprobado por las dos cámaras, en un proceso que tiene como plazo fatal el 30 de noviembre. Si en dicha fecha el proyecto no es aprobado, se entiende aprobado el original presentado por el Ejecutivo el que comenzará a regir a partir del 1 de enero de 2015.
Si bien el gobierno ha intentado centrar la discusión en el aumento de 9,8% en el presupuesto respecto del año anterior o en ciertos aumentos específicos en presupuestos sectoriales, parece cierto aquel viejo proverbio en torno a “los árboles que no dejan ver el bosque”.
Desde la perspectiva económica, destacados economistas deLibertad y Desarrollo han puesto sobre la mesa algunos de los elementos de fondo de la discusión: su discutible carácter contracíclico; la efectividad del estímulo fiscal ; su naturaleza expansiva más allá de lo que aconseja la responsabilidad fiscal ; la incumplida promesa de invertir los recursos de la reforma tributaria en aumentar la calidad de la educación ; y, por cierto, que el preocupante actual escenario económico requiere menos del estímulo fiscal de la ley de presupuesto que de señales más potentes por parte del gobierno respecto de repensar su agenda de reformas que ha aumentado la incertidumbre y afectado las expectativas de empresas y consumidores
Junto con lo anterior, desde una perspectiva político-institucional, hay al menos dos aspectos que me parece relevante considerar: la centralidad de esta ley en nuestro regimen político y los efectos (distorsiones) que genera en el proceso político.
En primer lugar, la ley de presupuesto es sin lugar a duda uno de los pilares de nuestro regimen político (hiper-presidencialista). En efecto, nuestro sistema presidencial no sólo se distingue del modelo clásico norteamericano por las intensas facultades legislativas de las que sí goza nuestro Jefe de Estado a diferencia de su par americano, sino porque, entre ellas (genero-especie), destaca la iniciativa legislativa exclusiva presidencial en materia de gasto. La ley de presupuesto es el paradigma de esta potestad. Los parlamentarios no pueden aumentar gastos como tampoco eliminar uno –de ahí el famoso caso en que se entregaron sólo $1.000 al Transantiago–; pueden disminuir gastos y solicitar información. Subyace la lógica de que cuando los parlamentarios tuvieron iniciativa de gasto ello derivó en el populismo. En nuestro sistema responsabilidad fiscal es sinónimo de Teatinos 120. Claro, bajo el marco que no han existido presidentes populistas. Si eso llegará a ocurrir… no es fácil encontrar muchos contrapesos institucionales para hacerles frente en este ámbito.
En segundo lugar, es tal la importancia de esta ley, que en muchas ocasiones es más valioso buscar negociaciones políticas en torno a programas sociales en el marco de este debate que en las leyes sustantivas sectoriales. Ello tiene impacto en la transparencia y calidad del debate democrático, los que se ven disminuidos, al centrarse las discusiones en confusos programas presupuestarios y glosas, ininteligibles a los ojos de los ciudadanos. Por lo demás, en los últimos años la figura de los “prótocolos de acuerdo” se han ido institucionalizado como práctica presupuestaria. Se trata de acuerdos que sin tener validez legal alguna son el vehículo para que los parlamentarios (típicamente oficialistas) consigan la construcción de puentes, hospitales, etc., en sus distritos y circunscripciones. La clave del acuerdo claro está es que el gobierno en su momento le otorgue los créditos públicamete por la iniciativa. La contraprestación: lealtad en la votación de los proyectos del gobierno. Se trata del viejo “log-rolling” –intercambio de votos en la lógica do ut des– que describe la literatura del Public Choice, aquella que ve la política sin romance.
En los próximos 60 días entonces, el proyecto de ley de presupuestos del sector público para el año 2015 constituirá no sólo uno de los focos del debate político y de políticas públicas en torno al Chile que queremos –de manera muy concreta poniendo sobre la mesa las prioridades presupuestarias de los distintos sectores–, sino evidenciará que se trata de un componente central de aquello que se ha denominado la “salá de máquinas” de nuestro sistema constitucional.
*abogado
