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POLÍTICA Y ECONOMÍA

¿Brasil tiene demasiadas empresas estatales?. Cinco preguntas sobre privatizaciones

ENERNEWS/BBC

Brasil tiene 138 empresas estatales federales. Si se contabilizan las compañías que pertenecen a Estados y municipios, y no sólo a la Unión, el total pasa de 400, de acuerdo con un levantamiento hecho por el Observatorio de las Estatales, de la Fundación Getulio Vargas (FGV).

El número ya fue mayor. En la década de 1990, el país privatizó 119 estatales, con la generación de 70.300 millones de dólares en ingresos, según el coordinador de Economía Aplicada del Instituto Brasileño de Economía (Ibre) de la FGV, Armando Castelar.

Los valores, dice, hacen de la privatización brasileña de aquella época una de las mayores en todo el mundo, al lado de países como México, Australia y el Reino Unido.

En la cuenta entran desde la venta de generadoras de energía y de bancos estatales a la concesión de carreteras ya la quiebra del monopolio público del sector de telecomunicaciones - incluyendo la privatización de Telebras, la mayor del período, que levantó R $ 22 mil millones.

Hay desde empresas ya consideradas eficientes en la época, como la minera Vale, a estatales que eran bastante deficitarias. "En el caso de Embraer y de la CSN, era privatizar o cerrar", ilustra el economista.

Paulo Guedes, el "superministro" Economía del presidente , ha indicado que tiene la intención de reanudar el ciclo , que enfría durante los años de la administración del PT entre 2003 y 2016.

Decidió mantener la estructura del Programa de Alianzas de Inversiones (PPI), montada durante el gobierno Temer para coordinar las decenas de privatizaciones propuestas por su equipo, y crear una Secretaría General de Desestatizaciones para dar aliento al proceso.

El tema divide no sólo la opinión pública, sino también los expertos. A pesar de la victoria de Bolsonaro, que defendió abiertamente la venta de estatales en su programa, encuesta del Datafolha divulgada en diciembre apuntó que 7 de cada 10 brasileños eran contra privatizaciones.

Parte de los economistas cree que tiene sentido que existan estatales en sectores considerados estratégicos - sea como mecanismo de promoción del desarrollo o de inducción de la innovación.

Otros, a su vez, cuestionan el concepto de "estratégico" y evalúan que el Estado puede promover crecimiento económico sin necesariamente ser dueño de empresas, con un buen marco regulatorio, buenas agencias de fiscalización y promoviendo la competición.

Pero, al final, Brasil tiene un número excesivo de estatales? ¿Tiene sentido para el Estado deshacerse de ellas? ¿Privatizar es bueno o malo para la economía?

Foco de las privatizaciones debe ser eficiencia y no solución de caja, dicen economistas

¿La Unión es dueña de más de 100 empresas - eso es mucho?

En una lista de 39 países compuesta por la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) con datos de 2015, las 134 estatales federales que Brasil tenía en la época colocaban al país en cuarto lugar, detrás de India (270), Hungría (370 ) y China (51.341).

Vecinos como Argentina y Colombia tenían, respectivamente, 59 y 39 estatales federales y economías desarrolladas como Alemania y Francia, 71 y 51. Estados Unidos y Reino Unido tenían 16 cada una.

El economista senior de la OCDE responsable del área de monitoreo de la economía brasileña, Jens Arnold, afirma que Brasil está en el grupo de países en que las estatales tienen peso importante - con una facturación total equivalente a cerca del 5% del PIB (Producto Interno Bruto ).

Pero subraya que cuando el asunto son empresas públicas, "no existe un número óptimo".

"Siempre que tengan buen desempeño y buena gobernanza (ningún número puede ser considerado excesivo)", afirma el economista alemán.

Al tomar esto en consideración, sin embargo, él evalúa que el país tiene espacio, por un lado, para mejorar la estructura de parte de las empresas públicas y, por otro, para privatizar.

"La privatización no debería ser un debate ideológico, sino algo pragmático", dice.

En su visión, el exceso de indicaciones políticas -que muchas veces acaba abriendo camino a la corrupción- y la falta de metas concretas de desempeño en la mayoría de las estatales brasileñas hacen su gestión, en general, menos eficiente que en el sector privado.

 ¿Qué pasó con las empresas que Brasil ya privatizó?

Un estudio amplio publicado en 2005 por investigadores de la USP, de la Fundación Getulio Vargas y de la Universidad Presbiteriana Mackenzie con 102 empresas privatizadas entre 1987 y 2000 concluyó que, groseramente, ellas mejoraron el desempeño desde que pasaron a ser gestionadas por la iniciativa privada.

Con base en 15 indicadores de desempeño, calculados a partir de las informaciones divulgadas en los informes financieros anuales de las empresas, el levantamiento señala especialmente un aumento en la rentabilidad y la eficiencia operacional de las compañías, afirma Francisco Anuatti Neto, profesor del Departamento de Economía de la USP de Ribeirão Negro y uno de los autores del trabajo.

Este es el caso, por ejemplo, de la Vale, objeto de estudio de los profesores del departamento de Economía de la PUC-Río Vinicius Carrasco y João Manoel Pinho de Mello.

En el análisis de los retornos de los American Depositary Receipts (las ADRs, que son recibos de acciones emitidas en EEUU para negociar acciones de empresas de fuera del país en la Bolsa de Nueva York) de Vale, verificaron que generaron un retorno nominal en dólar de más del 3.000% entre 1997, año de privatización y 2011.

Los investigadores reconocen que parte del desempeño fue impulsado por el aumento de la demanda de China por mineral de hierro. Sin embargo, cuando se comparan los resultados de la Vale en el período con los de otra empresa del sector minero, la australiana Rio Tinto, los de la brasileña siguen siendo bastante superiores.

Parte de esas ganancias, resalta Carrasco, volvió a las cofres del gobierno en forma de impuestos, uno de los beneficios que él considera "ignorados" en los procesos de privatización.

En el caso específico de Vale, añade, el gobierno aún ganó con su participación minoritaria en la empresa, a través del BNDESPar - el brazo del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social que administra participaciones de la institución pública de fomento en otras empresas.

A través del BNDES, el gobierno aún tiene poco más del 7% de las acciones de la minera.

Una de las críticas a la privatización de Vale se personifica en el caso de Samarco, que es subsidiaria de la minería, y de la ciudad minera de Mariana.

En 2015, la presa de Fundão de Samarco, con millones de metros cúbicos de desecho de mineral de hierro, se rompió, destruyó completamente tres municipios, dejó miles de damnificados y causó el mayor desastre ambiental que el país ha visto.

Este sería un reflejo negativo de la gestión por la iniciativa privada, más enfocada en recortar costos para garantizar retorno a los accionistas que en garantizar condiciones de seguridad adecuadas en sus emprendimientos.

Para el economista de la PUC-Río, episodios como éste serían evitados con mejor regulación. "Exigiendo multas voluminosas de los culpables, por ejemplo, hasta para mandar una señal a los otros jugadores (y desestimular conductas negligentes)."

Profesor de la UFRJ e investigador asociado de la Universidad de Sussex, Caetano Penna ilustra la complejidad de la discusión sobre las privatizaciones con el caso del sector de telecomunicaciones.

El economista considera que el servicio mejoró después de que pasó a ser prestado por el sector privado, "pero todavía no es exactamente competitivo, y el consumidor brasileño paga caro cuando se compara al de otros países".

Un estudio de 2014 de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), vinculada a las Naciones Unidas, mostraba que la telefonía móvil en Brasil era una de las más caras del mundo, con un precio de la conexión superior al practicado en todos los países europeos.

Entre 166 naciones evaluadas, en apenas 47 los costos eran inferiores a los de Brasil.

En el caso de las empresas de telecomunicaciones, las empresas de telefonía fija, que se dedican a la creación de un subsidio cruzado en el proceso de privatización, los consumidores de regiones más ricas pagaban inicialmente más, caro para posibilitar que el servicio llegue a áreas más remotas del país.

Este sería, en su visión, un ejemplo de cómo el Estado logró asegurar un beneficio social a través del contrato de privatización y del modelo regulatorio del sector.

"El Estado no necesita necesariamente ser dueño para tomar decisiones estratégicas", afirma.

¿Y cuando la privatización no funciona?

Entre el 2000 y el 2017, el mundo ha visto al menos 835 casos de "rememoralización", según el think tank Transnational Institute (TNI), basado en Holanda.

En el levantamiento hay más de un centenar de casos de empresas de generación y distribución de energía en Alemania y la reestatización de empresas de agua y alcantarillado en más de diez ciudades francesas, como París, Marsella y Burdeos.

Entre los problemas observados durante la gestión privada estaban el no cumplimiento de inversiones previstas en contrato, la caída en la calidad del servicio, la falta de transparencia y el aumento de precios.

El trabajo se concentró en seis sectores: energía, educación, transporte, salud y asistencia social, gestión de servicios públicos locales y agua y saneamiento.

Sólo en esa última área se asignaron 267 casos - y las historias, en general, son muy parecidas, dice Satoko Kishimoto, investigadora del TNI.

Para cumplir, aunque parcialmente, las inversiones con las que se habían comprometido en los contratos de privatización, las empresas tomaron préstamos en el sector privado -en general más caros que los captados en el sector público- y aumentaron progresivamente su nivel de endeudamiento.

Con el paso del tiempo, para arcar con el servicio y al mismo tiempo garantizar el nivel de rentabilidad entre el 11% y el 12%, el promedio del sector, los prestadores de servicio acabaron elevando las tarifas, lo que hizo que el consumidor final pagara cada vez más caro.

El itinerario es similar al que ocurrió en la ciudad de Itu (SP), donde el servicio de saneamiento, tras diez años gestionado por la iniciativa privada, volvió a ser administrado por el ayuntamiento en 2017.

El caso del municipio paulista es uno de los 12 que TNI está verificando para incluir en el mapeo de 2018 de las rememoralizaciones del sector de agua y alcantarillado.

"Lo que hemos observado es que la tendencia se mantiene. Esa área es un caso clásico en el que la administración privada falló", evalúa Kishimoto.

Críticos a las privatizaciones atribuyen episodios como el desastre de Mariana a la búsqueda de maximización del lucro por la iniciativa privada.  - Foto: Flávia Mantovani / G1 Críticos a las privatizaciones atribuyen episodios como el desastre de Mariana a la búsqueda de maximización del lucro por la iniciativa privada.  - Foto: Flávia Mantovani / G1

 ¿Qué es lo que el Gobierno Bolsonaro pretende privatizar?

El saneamiento es uno de los focos del PPI y, por lo tanto, una de las áreas en que las privatizaciones deben reanudarse.

También estarían en la fila a Eletrobras, cuya privatización fue propuesta por el gobierno Temer en enero de 2018 y sigue parada en el Congreso, y de la BR Distribuidora, subsidiaria de Petrobras.

La nueva administración aún no ha presentado un programa concreto de privatizaciones.

Más que eso, los discursos de Bolsonaro y Paulo Guedes sobre el tema se alejaron al final de la campaña electoral del año pasado: el futuro ministro de Economía siempre defendió una amplia privatización, mientras que el ahora presidente, después de adoptar inicialmente esa posición, por ejemplo, que una eventual venta de Petrobras preservaría su "núcleo" y dijo que no colocaría Caja y Banco de Brasil a la venta.

En ese sentido, expertos como Caetano Penna, de la UFRJ, ven un posible conflicto entre el equipo económico y los ministros y altos funcionarios militares de Bolsonaro, vistos como más nacionalistas.

"La fiebre privatizadora" va a ser contrarresta por los militares, por la tensión interna entre ellos y el equipo de Paulo Guedes ", coincide Luiz Pinguelli Rosa, ex presidente de Eletrobras.

Para él, uno de los focos de estrés va a ser justamente la estatal de energía, ya que el ministro de Minas y Energía, el almirante Bento Costa Lima Leite, también viene de las Fuerzas Armadas.

"Él no habló abiertamente que es contra la privatización de Eletrobras, pero tampoco se mostró a favor", dice Rosa.

Además de Minas y Energía, la cartera de Defensa también está encabezada por un militar, Fernando Azevedo e Silva. Los militares ocupan también el Gabinete de Seguridad Institucional, con el general de la reserva Augusto Heleno Ribeiro, y la Vicepresidencia, con el general Hamilton Mourão.

En la otra punta estaría el Secretario General de la Presidencia, Gustavo Bebianno, que ya presidió el PSL y que estará encargado de tocar al PPI, y miembros del alto rango como el presidente de Caixa, Pedro Guimarães, especializado en privatizaciones, y el presidente de la Caixa, Petrobras, Roberto Castello Branco, que defendió la venta de la estatal en un artículo publicado en el diario Folha de S.Paulo durante la huelga de los caminos del año pasado.

 Después de todo, tener estatales o bueno o malo para la economía?

Entre las economías desarrolladas hay desde países en que las estatales tienen un peso fuerte, como es el caso de Noruega y Singapur, hasta aquellos en los que son escasas, como Estados Unidos.

"No existe un solo modelo de éxito", dice la profesora de la FGV Derecho-SP Mariana Pargendler.

Ella y el profesor de la Universidad de Columbia Curtis J. Milhaupt estudiaron a aquellos y otros cinco países para evaluar los desafíos de gestión de estatales de capital abierto en diferentes regiones - cómo funcionan las leyes a las que están sujetas, si son susceptibles a interferencias políticas y qué importancia tienen en el contexto general de la economía local.

En el caso de Singapur, la administración del Partido de la Acción Popular creó, desde la independencia del país de Malasia en los años 1960, una serie de "empresas vinculadas al gobierno", en las que tiene participación por medio de una " el holding, la Temasek.

El holding controla hoy 23 de las mayores empresas del país, con un valor de mercado correspondiente al 40% de la capitalización del mercado de valores (es decir, del valor de mercado de las empresas de capital abierto) de Singapur.

Según Pargendler, el diseño regulatorio que da una orientación comercial a las empresas y el hecho de que entre el gobierno en sí y las estatales hay un intermediario (la Temasek) reducen la influencia política sobre las empresas públicas a un mínimo.

El modelo de Singapur, destacado por organizaciones como el Banco Mundial y la OCDE, desde hace años inspira países como China.

En Noruega, según el estudio, la estatización ganó el aliento tras la Segunda Guerra Mundial, en un escenario en el que el mercado de capitales debilitado limitaba la capacidad del sector privado de invertir.

Una de las mayores empresas del país es la estatal petrolera, Statoil, creada en 1972 tras el descubrimiento de un gran volumen de reservas.

Parte de la renta recaudada con la explotación de la commodity es encaminada desde los años 1990 a un fondo soberano destinado a financiar políticas sociales ya servir de colchón para la economía cuando el petróleo se agote.

La investigadora plantea que no faltan ejemplos de empresas públicas demasiado susceptibles a la influencia política o usadas por el Estado como vacas lecheras en la jerga en inglés, es decir, de donde sólo se toman recursos hasta que se agotan.

El sector de petróleo y gas, además, tiene una serie de casos polémicos en ese sentido -como la petrolera de Colombia, Ecopetrol, donde, según ella, la influencia política interfiere negativamente en la gestión de la empresa, y la propia Petrobras, objeto de un " de los mayores escándalos de corrupción de Brasil.

"Pero es una visión maniqueísta colocar las estatales de un lado (como ineficientes) y las privadas de otro", subraya.

Para que las privatizaciones efectivamente funcionen, dice Castelar, del Ibre-FGV, el Estado necesita diseñar un buen modelo regulatorio, estar "bien arreglado para fiscalizar" y diseñar buenos contratos, que condicionen la gestión privada a hacer nuevas inversiones para que la desestatización también en el caso específico del saneamiento, la universalización del servicio, ya que la mitad de los brasileños aún no tienen acceso al alcantarillado tratado.

"Es necesario crear métricas para monitorear la calidad del servicio, tener buenas agencias reguladoras y competencia entre las empresas", añade Carrasco, de la PUC-RJ.

Penna, de la UFRJ, plantea que la defensa de las privatizaciones "a veces se da sobre argumentos muy teóricos". "Es la idea de que el Estado es propenso a la corrupción ya la ineficiencia, pero todo esto tiene que ser comprobado caso por caso.

En ese sentido, él puntualiza que, tras reestatizada, la empresa de saneamiento de París volvió a dar beneficios y redujo los precios. En Londres, donde el servicio fue privatizado, un estudio de la Universidad de Greenwich publicado en 2017 apuntaba que los contribuyentes estaban pagando 2.300 millones de libras más al año

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